宜昌市夷陵区人民检察院 张宁
管辖，是指管理、统辖的意思，法律意义上的管辖解决的是各类案件由谁管的问题。民事案件从民事立案到开庭审判一般只经历法院一个审判机关，因此民事案件管辖因诉的不同、标的不同、合同履行地不同等原因区分地域管辖、级别管辖、专属管辖，所涉及的管辖问题主要是由谁审判的问题，而刑事案件从立案侦查、到审查起诉、最后开庭审判，一般经历公检法三家，因此刑事案件管辖问题较为复杂，所涉及的管辖问题包括刑事案件由谁侦查、由谁起诉、由谁审判的问题。依据我国《刑事诉讼法》和相关司法解释，刑事诉讼管辖可以分为立案管辖和审判管辖。立案管辖是指公安机关、人民检察院、人民法院在刑事案件立案时权限划分。审判管辖是指不同法院之间审判权限的划分。包括：级别管辖、地域管辖、专门管辖、指定管辖。而正是这种立案管辖分属三家机关，审判管辖法院最终决定的情况导致司法实务中刑事案件管辖争议无统一解决方案，多是协商解决。以下笔者主要从检察实务角度出发浅析刑事案件指定管辖。
一、刑事案件指定管辖现状
在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，刑事案件最终由法院裁判，刑事案件管辖争议首先要理解的是我国的刑事案件审判管辖。根据我国《刑事诉讼法》第二十五条至第二十八条规定，可以看出我国刑事案件审判管辖以属地和属人管辖为原则，以其他为例外的。刑事案件属地管辖主要是指犯罪地的人民法院管辖。犯罪地包括犯罪行为地和结果地。随着交通运输发展的便利、信息通讯技术的普及和犯罪活动手段的多样化，犯罪行为地和结果地已经突破了最初的概念范围。为弥补审判管辖的缺陷和加大重点类型案件打击力度，我国通过相关司法解释和相关意见扩展了管辖范围。例如网络犯罪案件，针对其主要犯罪行为在网络上实施的特点，两高一部于2014年7月2日联合出台了《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼若干问题的意见》，定义了网络犯罪案件的范围和明确了网络犯罪案件的管辖权，填补网络犯罪案件管辖空缺。再如电信网络诈骗犯罪案件，为重点打击电信网络诈骗犯罪，两高一部于2016年12月19日联合出台了《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》，加强了联合打击力度。但扩展管辖范围也造成了同案不同判等其他问题。如：北京市A某通过电信网络诈骗贵州市B某5000元，北京市公安抓获A某移送本地起诉审判和贵州市公安抓获A某移送本地起诉审判，两地均有管辖权，但因经济、地域和量刑差异可能导致同案不同判，甚至可能出现同案一地诉、一地不诉的情形。即便通过司法解释和相关意见扩展了管辖范围，但法律自身的滞后性、法律管辖适用理解不一和其它特殊情形，仍无法解决所有管辖问题和争议，因此我国刑事诉讼法规定了指定管辖。
指定管辖是地域管辖和级别管辖的必要调整和变通，公检法机关均规定了指定管辖。《刑事诉讼法》第二十七条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”《人民检察院刑事诉讼规则》第二十二条第1款规定：“对于下列案件，上级人民检察院可以指定管辖：（一）管辖有争议的案件；（二）需要改变管辖的案件；（三）需要集中管辖的特定类型的案件；（四）其他需要指定管辖的案件。”《公安机关办理刑事案件程序》规定第二十二条规定：“对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。对情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。从公检法三家规定的指定管辖情形来看，有其共同点：一是管辖有争议或者管辖不明；二是其他特殊情形。也有其不同点：三家从刑事案件自身职能出发在侦查、起诉和审判阶段各规定了指定管辖，且法律依据均不同。正是这种三家根据职能划分的指定管辖，且无统一的指定管辖衔接机制导致刑事案件指定管辖在司法实务中出现诸多问题和争议。
二、刑事案件指定管辖问题和争议
1、侦查指定管辖对起诉和审判指定管辖预决现象严重。侦查是刑事案件办理的起点，且要求相对独立和保密。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十三条第1款规定：上级公安机关指定管辖的，应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的公安机关和其它有关的公安机关，并根据办案需要抄送同级人民法院、人民检察院。《公安机关办理刑事案件程序规定》作为公安机关办理刑事案件内部规定，并未将上级公安机关指定管辖详细列明，且在抄送同级法院和检察院是根据办案需要，并未作强制性规定，导致在司法实务中公安机关侦查指定管辖随意性较大。公安机关侦查指定管辖主要有三类：一是以公安考核为依据办理的侦查指定管辖，因从内部考核角度出发受上级公安机关鼓励，这类在侦查指定管辖中占比较大；二是办理本地A案件牵连出其他地B案件而办理侦查指定管辖，这类顺藤摸瓜有利于固定证据，节约司法资源；三是本地居民举报异地刑事案件，因举报初期无明确犯罪地，且考虑到接待和答复需要，上级公安机关一般均指定举报居民所在地公安机关办理。因管辖不明或者有争议刑事案件协商不成的侦查指定管辖占比较少，因情况特殊而指定管辖的刑事案件占比较大，且侦查与起诉和审判在适用法律规定上不一致，导致检察机关在侦查指定管辖案件处理上的两难。大部分检察机关采取移送他院或者报请上级院同法院协商审判指定管辖的方式处理，最终造成侦查指定管辖对起诉和审判指定管辖的预决。
2、指定管辖无明确统一的衔接和监督规定。检察机关在刑事案件处于中间环节，侦查指定管辖与后续的起诉和审判在指定管辖上并未有统一的衔接规定和监督规定，导致检察机关在侦查指定管辖案件处理上的两难：一是公安机关与检察机关之间侦查指定管辖案件衔接问题。针对该类情况各院处理各异，部分院认为无论是否有侦查指定管辖相关文书都应严格按照刑事诉讼法犯罪地原则受理案件；部分院认为根据报捕同级移送原则应先行受理，避免不受案导致羁押期限超期，且为协同配合打击犯罪，默认公安机关后期补办侦查指定管辖；部分院则认为应从严把控，应在案件移送前办理侦查指定管辖。二是检察机关之间捕诉合一办案机制指定管辖案件衔接问题。捕诉合一办案机制出台后对侦查指定管辖案件处理各异。部分院认为根据捕诉合一工作方案要求“谁批捕，谁起诉”，由办理侦查指定管辖审查逮捕案件的检察院报请上级院协商审判指定管辖事宜继续办理，既符合“捕诉合一”办案要求，又大大提高诉讼效率；部分院则认为应捕诉分开，根据《刑事诉讼规则》第二百八十三条规定：“上级公安机关指定犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地以外的下级公安机关立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由侦查该案件的公安机关提请同级人民检察院审查批准逮捕。人民检察院应当依法作出批准或者不批准逮捕。”公安机关侦查指定管辖的审查逮捕案件由同级人民检察院办理，又根据《刑事诉讼规则》三百二十八条规定：各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应。负责捕诉的部门收到移送起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在发现之日起五日以内经由负责案件管理的部门移送有管辖权的人民检察院。后续的审查起诉案件应与审判管辖相适应，报请上级院协商审判指定管辖或者移送他院。三是检察机关与审判机关协商审判指定管辖衔接问题。根据六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第23条：...人民检察院认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。部分地区检察机关为贯彻捕诉合一办案机制，以降低“案件比”为目标，化解基层同级移送矛盾，减少因改变管辖导致的过长办案周期，由上级院依照刑事诉讼法协商同级人民法院办理审判指定管辖事宜；法院则认为应在审查起诉环节改变管辖，直接移送有管辖权的人民检察院。四是上下级法院之间被动指定管辖衔接问题。因对司法解释管辖理解不一，下级法院认为有管辖权经审理后裁判，被告人不服判决上诉，二审法院经审理发现第一审人民法院无管辖权发回重审。因案件已经历一审开庭裁判，后续原审法院仅能要求原检察机关报请上级协商审判指定管辖，再由上级法院指定由原审法院审理，最终导致原案件再次审理，可能存在部分被告人刑期已满致审理受阻，更造成司法资源严重浪费。
3、指定管辖并案适用与延伸问题。根据六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条规定：“具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理：（一）一人犯数罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；（四）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联的，并案处理有利于查明案件事实的。”公检法均可在其职责范围内并案处理，但在实务操作中存在各类问题：一是协商审判指定管辖后是否适用后续案件并案。公安机关侦查指定管辖一般以案指定，适用于该案及后续相关联犯罪嫌疑人。在实务中，公安机关移送侦查指定管辖案件存在先后，检察机关对先移送案件报请上级院协商审判指定管辖是否适用后续相关联案件存在不同观点。有的认为审判指定管辖应与侦查指定管辖相一致，以案指定而非以人指定，避免多次报请协商指定浪费司法资源；有的认为侦查指定管辖适用于侦查活动，审判指定管辖适用于审判活动，不能混同，应逐案按人报请协商指定。二是犯罪关联并案延伸适用问题。针对六部委第3条规定中第四项中犯罪嫌疑人关联有利于查明案件事实的并案延伸存在不同观点。如：甲地的A传销团伙与乙地的B传销团伙存在关联，B团伙存在丙地的上级C传销团伙和丁地的下级D传销团伙，甲地对A传销团伙有管辖权，但能否并案管辖B、C、D团伙？有的认为只要存在关联就能更有助于查明案件事实，因此并案管辖可多层次延伸，在上例中可并案管辖B、C、D团伙；有的认为并案管辖适用应抑制，不应延伸，仅能适用于上下（级）线关系，在上例中甲地不能通过并案管辖B、C、D团伙。
三、刑事案件指定管辖建议
1、完善指定管辖法律体系。我国公、检、法三家的指定管辖规定主要分散在《公安机关办理刑事案件程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《刑事诉讼法》及《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》。《刑事诉讼法》由全国人大常委会会议表决通过；《人民检察院刑事诉讼规则》由最高人民检察院检察委员会会议通过；《公安机关办理刑事案件程序规定》由公安部部长办公会议通过，表明三家管辖法律规定制定机关、通过机关、法律位阶不一致。要减少指定管辖争议，需在法律规定上统一三家指定管辖法律适用标准，坚持“犯罪地”法定管辖为原则，指定管辖为例外，通过《刑事诉讼法》规定三家指定管辖适用标准。
2、完善指定管辖衔接机制。我国刑事诉讼法第二十七条指定管辖仅规定了法院审判管辖，充分说明了刑事案件要以审判为中心，侦查和起诉最终要以服务审判为基点。公检法三家指定管辖衔接机制也要坚持以审判为中心，兼顾节约司法资源为原则。对于侦查指定管辖的审查逮捕案件，因办案期限较短，防止羁押超期，公安提请批准逮捕案件应坚持同级移送原则；对于侦查指定管辖批捕后移送审查起诉案件，由批捕检察机关先行受理后审查，在根据案件情况确定是否移送有管辖权的检察机关审查起诉还是报请上级检察机关协商审判指定管辖事宜。
3、完善指定管辖监督机制。检察机关作为国家法律监督机关，在侦查和审判中起到承上启下的作用，应充分发挥提前介入、监督制约等作用，确保指定管辖得到有效监督。对于侦查指定管辖，通过检察机关提前介入引导侦查，提前确定案件“犯罪地”建议移送有管辖权机关办理；通过法律修改和完善侦查指定管辖报送机制，规定上级公安机关侦查指定管辖后，应报送同级人民检察院、人民法院，且经人民检察院审查不符合指定管辖必要的侦查指定管辖决定书，提出纠正违法或检察建议。对于侦查指定管辖直诉案件，建议由公安机关先行协商同级人民检察院，并对不符合侦查指定管辖必要案件监督其移送有管辖权的公安机关；对于审判指定管辖，主要监督审判指定管辖是否坚持“法定法官”原则，被动决定审判指定管辖，而不是主动指定审判管辖。
