宜昌市夷陵区人民检察院 王宇
摘要：诉前程序是提起行政公益诉讼的前置程序，实践证明，绝大部分的案件在诉前程序中都能得到有效解决，极少案件进入诉讼阶段。然而在实践中，诉前程序在启动模式、运行机制等方面，仍存在诸多亟待解决的问题，一定程度上制约了诉前程序价值最大化的发挥。本文拟从诉前程序的功能和价值出发，针对办案中应当注意的问题，提出相应的完善建议，最大限度激发诉前程序的内生动力，以期凝聚保护国家和社会公共利益的共识和合力，最大限度维护公益目的。
关键字：诉前程序 价值 问题 建议
一、诉前程序的价值体现
准确掌握和理解诉前程序，对检察机关规范行使公益诉权、提升司法保护公益刚性和提高办案质效有重要意义。
（一）实现公益监督与行政执法良性互动，形成公益保护合力
检察机关作为法律监督机关，通过行使公益诉讼检察职能，纠正行政机关行政不作为或者违法行使职权问题，从而有效监督、督促行政机关依法履职、积极作为、合法行政。在国家和社会公共利益维护领域的专业性与技术性方面，如何履行法定职责，如何开展公益保护落实等具体工作，行政机关具有政策性、主动性、及时性等行政权专业性的天然优势。检察机关通过发挥诉前程序的“督促”作用，指出行政违法行为，提醒和警示不积极作为纠正违法行为，修复受损的国家和社会公共利益，必将受到法律的惩治，给与行政机关内部自省、自我纠错的机会。诉前程序的设置使行政机关注重了内部的自我监督与纠错，是“行政自我约束”理论的充分体现。通过检察权和行政权的良性互动，充分调动行政机关依法履职的主动性，形成公益保护合力，以相对柔缓的方式及时、高效、准确解决公益受侵害问题，这也是行政公益诉讼诉前程序价值的重要体现。
（二）优化行政公益诉讼案件繁简分流，节约司法资源提高办案效率
诉前程序以刚性的方式保障公益监督的实效，着力解决公益受损问题，而非局限于是否最终提起行政公益诉讼，最大限度实现了公益诉讼案件繁简分流，检察机关有更多的精力处理疑难复杂公益诉讼案件，减轻检察机关、行政机关的诉累，节约有限、宝贵的司法资源。通过诉前程序，打消行政机关的顾虑，督促行政机关更为有效的开展二次行政执法行为，依职权履行职责，修复、弥补公益的损害。检察机关通过核查行政机关履职情况，结合履职效果，最终决定是否进入诉讼环节，一方面实现了监督行政执法的目的，另一方面也维护了国家和社会公共利益。
（三）着眼行政机关职权失位，合理限制诉权，彰显公益诉讼检察谨慎、谦抑特点
检察机关是国家和社会公共利益的维护者，针对行政机关违法行使监管职能或者不作为，检察机关通过诉前程序，督促纠错。若未纠正违法行为或者不依法履职，公益仍处于受侵害状态，方可进入提起诉讼环节。针对行政机关更为熟悉的专业领域，在提起诉讼前，经过诉前程序，符合行政机关先行处置的基本原则，也充分展现了检察权谨慎和谦抑的特点，合理限制诉权，减少检察权对行政权的过分干预，避免过早介入行政权力的行使，达到了检察机关行使公益监督的目的，也保持了公益监督非终局性的特征，留有余地实现行政机关的自我纠错。
二、诉前程序在办案中需要注意的问题
诉前程序如何精准识别被监督对象、准确把握监督内容、确保公益监督刚性、如何与提起诉讼有效衔接、提升诉前程序公开透明度等方面需要引起我们的高度重视。
(一）诉前程序检察裁量权
1、“公益”受到侵害的理解和认定
法律明确规定行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的是启动诉前程序的前提。已经发生的或者正在发生中的，当然属于；那么，尚未实际发生，处于受侵害潜在威胁状态的，是否也应当包含在内呢？目前，在立法层面尚未明确。学术界存在两种观点，一种观点认为应当以“危险说”为标准，诉前程序立法初衷具有明显的预防性，只要行政机关不作为或者乱作为，造成公益受到侵害或者存在潜在威胁，即可启动诉前程序。另一种观点认为应当以“损害说”为标准，潜在威胁过于抽象、宽泛，难以列举证据证实；人为扩大理解会导致检察权的滥用，有不当干预行政权的嫌疑。
2、被监督行政机关的精准识别
行政机关在某些领域所负有的监管职责存在交叉或者重叠，某一案件线索属于不同类型的行政违法行为，造成公益受到侵害也体现在不同方面。如社会公众关注的加油站扫码支付现象，在加油作业区域内违规使用移动电子设备扫码支付的行为，加剧手机使用的频率，存在引发爆炸、火灾等安全生产隐患，安全生产监督管理部门（应急管理部门）负责安全生产监管工作职责、危险化学品安全监管工作职责，经信商务部门负责成品油经营安全监督管理工作职责，乡镇人民政府基于属地管理原则，对本行政区域内的安全生产负责，综合执法部门对辖区加油站违规使用手机扫码支付存在安全隐患的行为负有行政处罚的工作职责，检察机关在启动诉前程序时，是向所有涉案主体发出检察建议还是只向主要行政主体发出，再者主要行政主体如何界定和区分，因此检察机关在启动诉前程序时在被监督对象的识别和选择上存在一定的检察裁量权。
3、检察建议的内容
检察建议工作规定仅对检察建议的适用范围、程序等方面进行了详细的规定，未就内容作细化规定。目前有两种截然不同的观点，一种观点认为检察建议内容应当具体、针对性强，有可操作性，以便行政机关依法履职，检察机关更清晰的评判检察建议内容落实情况，同时也与后期提起行政公益诉讼具体的诉讼请求相衔接。另一种观点认为检察建议的内容应当抽象，原则性的建议内容，笼统指出需要履职的范围，具体措施由行政机关依职权自行裁量。因此，在办案过程中检察建议的内容如何提出有一定的检察裁量权。
（二）诉前程序与诉讼的衔接
诉前程序的任务是查明被监督对象的法定职责，查明公益受损的事实，审查行政机关不作为或者违法行使职权与公益损害后果之间是否存在因果关系，督促行政机关依法履职并审查是否履职到位、受损公益是否得到有效修复等。根据法律规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼，如何理解和认定行政机关不依法履职，关乎行政公益诉讼案件是否进入诉讼环节，需要引起我们的高度重视。目前对行政机关是否依法履职缺乏具体、明确的法律规定，在认定的标准上有不同的理解，一种观点认为只要行政机关根据检察机关提出检察建议的内容积极开展工作，采取了相应的措施，即可认定为依法履职，也就是坚持行为标准。另一种观点认为，行政机关虽然积极作为，但由于检察建议抽象、笼统，没有明确、具体的要求，行政机关只完成了法定职责的一部分；或者检察建议有多项要求，行政机关只履行了部分内容，此种情形，虽然采取了一定的措施，但属于履职不彻底、不充分，无法达到行政监管的目的，不能认定为依法履职，也就是坚持结果标准。至于行政机关违法行使职权，经过诉前程序后是否依法履职，根据法律法规即可作为相应的判断，在此不再赘述。
（三）诉前程序的公开性
检察机关在诉前程序中一直处于相对“强势”的地位，如针对摸排的行政公益诉讼案件线索，经过前期初步调查取证，是否具备立案审查的条件；行政机关是否乱作为或者不作为，公益是否受到侵害，是否满足发出检察建议的条件；针对行政机关履职情况，经过审查是否符合终结审查或者提起诉讼的条件等，基本上都是检察机关在把控和主导，检察机关单方作出的认定，呈现出单向性程序结构特征，基本上都是检察机关在唱独角戏。行政机关参与度不够，代入感不强，易引发抵触情绪，影响诉前检察建议内容的接受度和认可度。
三、完善诉前程序的思考
（一）审慎行使诉前程序检察裁量权
1、适当扩大“公益”受到侵害的理解和适用。以公益受到实际侵害为前提，是坚持以客观损害为原则，在一定程度上更能体现检察权对行政权的尊重，彰显检察权的谨慎、谦抑特点，能够有效避免对行政权的不当干预。但检察机关发挥公益监督职能将现实危害扼杀在摇篮之中，也就是潜在危险阶段，无疑会更好保护公益，维护社会稳定和谐，且消除危险状态比消除危害后果相对简单、容易一些，可以降低行政执法资源的浪费。公益诉讼的根本目的不仅仅是事后救济，还应当包含事前预防，在办案实践中，对公益受损的认定应当采取更为宽松的态度，当损害风险可能引发侵害利益的重大性和具有发生损害后果的高度可能性两个条件都满足时，检察机关可启动行政公益诉讼程序，及时消除公益损害风险。
合理选择被监督对象。在诉前程序中精准认定被监督行政机关十分关键，被监督对象的准确与否，决定了检察建议的整改落实质效。在办案实践中，针对涉及多个行政机关监管的案件领域，需要仔细梳理监督管理职责的渊源，如法律法规、规章及其他规范性文件等，参考行政机关对外公示的权责清单，对行政机关的职责作出综合判断，实现被监督行政机关监督管理职责明确化、具体化，要善于从多角度思考，以便全方位维护国家利益或者社会公共利益。此外，有些行政机关的某些职责并非由法律规定，而是散见于地方政策性文件，这要求检察干警在案件调查中，对行政主体进一步审查，实现精准监督，让整改落实更具实效。
3、完善检察建议的内容。检察建议是行政公益诉讼诉前程序的一项重要环节，其内容要有事实和证据支撑，达到证据确实充分、法律适用准确，具备说理性、针对性和可操作性的要求。作者认为检察建议内容不应当过于详细具体，行政机关如何依法履职或者纠正违法行为，行政机关相较检察机关更有经验、更有发言权。过分要求检察建议精细化，无疑增加了检察机关的办案压力和办案成本，过于具体的建议内容有检察权僭越之嫌。在办案中，为了提高监督效果，检察机关应当从检察建议书认定公益受损事实和审查查明行政机关监督管理职责等方面着手，在案件事实的说理性和证据性方面进行规范，建议行政机关依法履职要有针对性和可操作性，避免出现内容形式化的问题，不利于行政机关自我纠错或履行职责。此外，检察建议的内容还要注重法律效果和社会效果的统一，从案件实际情况出发，以服务保障社会稳定大局、优化营商环境为落脚点，如对于一些企业违法的案件，检察建议的内容应当尽可能的要求配套环保设施、整改规范，合法经营，不能不加区别的责令关停处理。
（二）妥善处理诉前程序与提起诉讼的衔接
行政机关是否根据检察建议的内容依法履行职责是诉前程序转换到提起诉讼环节的衔接点，如何认定行政机关已依法履行职责，应当坚持行为导向和结果导向相结合，根据不同案件类型综合分析判断。
1、行政机关积极作为采取了有效措施，及时消除了损害后果、消除潜在危险或者及时纠正违法行使职权的行为，当然属于依法履行职责。
2、行政机关根据检察建议的内容在形式上履行了职责，但后续情况未及时跟进，危害后果或潜在危险并未实质改变，应当认定为不依法履行职责。如检察机关建议相关行政职能部门征收国有土地出让金、收回国有土地、缴纳人防异地建设费等，行政机关仅发出整改通知，未征收、追缴到位的，不管是从行为上还是结果上都应当认定为不依法履职。
3、诉前程序中行政机关依据法定职责，对照权力和责任清单，穷尽行政监管手段，积极作为，但因现实情况和客观原因等限制条件，未达到修复损害后果、消除危险状态的目的，仍应当界定为依法履行职责。公益诉讼诉前程序的目的在于，通过诉前程序督促行政机关依法履职，及时全面修复受损的公益，然而并非所有的公益损害都具有可恢复性，有的公益损害是不可逆的，如生态环境功能和自然资源损害，需要一定的周期修复，在短时间内是无法实现预期效果的，针对此类案件，检察机关要结合具体案件类型综合予以认定，不能简单的以结果为导向，打消行政机关依法履职、主动纠错的积极性。
4、要正确对待行政机关在履行监督管理职责中依法享有的行政裁量权，准确界定依法履行职责的情形。发出的检察建议有多项内容，行政机关只履行了法定职责对应的建议内容，此种情形虽然检察建议赋予了行政机关一定作为义务的法律效果，但是行政机关职责判断只能以法律法规、规范性文件等为准，检察机关并不能因为诉前程序而享有行政职责的立法权，行政机关对检察机关自行设置的行政职责内容并不当然的有履行的义务。因此在该情形下，行政机关未完全履行检察建议内容的，不当然认定为不依法履行职责。
（三）加大诉前程序听证工作的力度
针对诉前程序在司法实践中出现的单向性程序结构和公开性不够等特点，检察机关在办理行政公益诉讼案件中，要深化履行法律监督职责，强化以听证方式审查案件工作。对符合条件的案件，有针对性的召开听证会，就行政机关是否存在违法行使职权或不作为进行举证、质证和辩论，就案件事实的认定、法律适用等方面充分听取听证员、人民监督员、行政机关、行政相对人等主体的意见，听证结果作为是否发出检察建议、是否提起行政公益诉讼的重要依据。开展公开听证，其目的是引入外部监督机制，通过公开审查案件的方式，督促行政机关反思职责履行情况、主动纠错，提升社会公众对公益诉讼检察工作、行政公益诉讼诉前程序决定的知晓度、认同度和参与感，在保障司法公正、提升司法公信力的基础上，落实普法责任，促进社会矛盾风险化解。
