夷陵区人民检察院 向明 谭红
摘要:近年来，笔者在本院开展的行政非诉执行监督工作中发现，本区土地执法查处领域行政非诉执行存在执行难问题，不仅难以从根本上遏制土地违法行为，影响了行政机关的执法公信力和司法机关的法律权威，又严重损害了国家利益和社会公共利益。本文结合基层实际和办案实践，从土地执法查处领域行政非诉执行监督面临的现状、必要性和对策进行一些探索与研究。
关键词：土地执法;检察监督；实践与探索
一、基层土地执法查处领域行政非诉执行监督面临的现状
（一）土地违法犯罪的主要特点
笔者通过对本区审查起诉土地资源刑事犯罪案件以及近年来申请法院强制执行的部分土地违法案件进行分析，发现当前土地违法犯罪主要呈现以下特点：
1、土地违法犯罪频发。据不完全统计，2009年以来，本区仅土地执法部门申请区法院强制执行的土地违法案件就达200多件，总体数量较大。且2016年至2018年期间，土地违法行为作出行政处罚案件数呈逐年上升趋势。2014年以来，我院共受理审查起诉非法占用农用地、非法采矿等土地资源刑事犯罪案件39件68人。
2、土地违法行为普遍。全区各乡、镇、街道、试验区均存在非法占用土地等违法行为，且经济发展较好的地区违法占地情况更为突出。如2009年至2019年间，区自然资源局申请法院强制执行的200多件土地执法案件中，鸦鹊岭、龙泉、东城试验区等三地违法占地案件占总数的近三分之二。
3、土地执法查处效率低。2009年以来，区自然资源局申请法院强制执行的200多件土地执法案件均因法院裁定不予受理，拆除违法建筑物、恢复土地原状等违法行为未得到有效制止和纠正，从而导致行政执法目的未能实现，侵权状态仍然持续、公共利益仍然处于受损状态。
（二）土地违法犯罪的原因
土地资源违法犯罪行为的发生是由行为人自身、社会发展、行政监管、社会环境等多种因素造成的，究其原因，主要有：
1、法治意识淡薄。农村村民不知、不懂相关土地管理法律法规，为扩建住宅、发展经济，或任意占用，或少批多占，或擅自改变承包土地用途。法人或相关经济组织明知占用土地需要办理相关手续，但急于发展经济，明知故犯，先占后批，边占边批，不批续占。
2、监督管理缺位。相关部门履行监督管理职责不到位。有的基层组织不依法认真履行监督职责，放任土地违法犯罪行为人实施非法占地行为。如黄某某非法占用农用地案，当地基层组织负责人帮助犯罪行为人提供虚假资料申报用地。有的行政执法部门对已发现的非法行为查处不及时、不到位，仅下达责令停止违法行为通知书或处以罚款，未跟踪监督有效制止，导致违法犯罪行为人屡罚屡犯。如段某某非法采矿案，先后20余次被相关行政机关责令停止违法行为或罚款，但违法犯罪行为持续10余年，最后因刑事立案方才被完全制止。
3、衔接配合不到位。虽然建立了行政执法与刑事司法衔接配合机制，但执法信息录入不全面、不及时，导致行政执法与刑事司法协调配合力度不大。行政执法机关将案件移送司法机关后，存在以刑事责任代替行政责任现象，没有落实行政责任追究，导致违法犯罪行为人仅承担刑事责任而没有依法承担行政责任，从而造成被破坏的土地资源没有得到有效修复。
4、体制机制不健全。土地行政强制执行体制不健全，强制执行未能落实。区自然资源局、区综合执法局根据《土地管理法》《行政强制法》的相关规定，对土地违法行为作出责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行政处罚决定后，申请区人民法院强制执行，区人民法院根据最高人民法院相关规定裁定不予受理，区自然资源局、区综合执法局依据区法院裁定文书终结案件，导致限期拆除违法建筑、恢复原状等行政处罚决定未能得到实质有效执行。
二、基层土地执法查处领域行政非诉执行监督的必要性
2021年3月,为建立健全自然资源领域行政执法与行政检察衔接机制，破解土地行政处罚决定申请强制执行难题，最高检在全国检察机关开展了为期一年的土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动。结合办案实践，笔者认为，检察机关开展土地执法查处领域行政非诉执行监督非常有必要。
一是土地违法危害极大。土地执法查处领域违法行为长期存在，既损害了国家利益和社会公共利益，直接导致非法占地违法行为长期得不到有效整治，行政处罚行为无法发挥应有的惩罚和震慑作用，严重影响了行政机关的执法公信力和司法机关的法律权威，不仅没有从根本上遏制土地违法行为，反而助长了土地违法行为的滋生和蔓延。
二是选择适用法律普遍。行政机关在查处土地领域违法行为时存在法律规避，选择性适用法律执法问题不容忽视。根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）明确强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法建筑物、构筑物、设施等”涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。随着机构改革和职能整合，土地和规划合为一体，以后将面临行政机关在作出行政处罚时法律适用的问题，难免会存在选择性适用法律以规避执行问题的情况。
三是土地执法执行难度大。一方面，土地行政处罚的内容多为恢复土地原状、没收违法建筑物和其他设施、责令退还土地、责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等，虽具有强制执行内容，但客观上很难强制执行。而且由于土地违法建筑物或其他设施已既成事实，强制拆除执行矛盾多，维稳压力大,从行政查处到向法院申请强制执行，经过一系列程序，此时案件往往已成为“老大难”，进一步加大了法院的执行难度。另一方面，基层法院人少案多矛盾十分突出，随着非诉行政执行案件大量增加，法院人力、物力等执行力量也严重不足。
三、基层土地执法查处领域行政非诉执行监督的对策思考
加大土地执法查处领域行政非诉执行监督,最根本的就是要积极破解土地执法难题，从根本上杜绝和减少土地违法犯罪行为发生。
（一）加大土地资源法律法规普法宣传力度，营造尊法守法良好环境。采取多种方式，广泛宣传普及土地资源法律法规，使群众了解相关管理规定，引导群众认识到土地资源法律法规是全体社会成员必须遵守的规范，养成自觉守法意识，自觉依法依规使用土地资源。
（二）加大土地资源行政监督管理和执法工作力度，依法及时查处土地资源违法行为。采取多种措施，加大对土地资源违法行为的监督检查力度，密集巡查频率，对发现的违法行为，强化跟踪，有效制止，并坚决、及时、依法、规范作出处理。特别是对经责令限期改正或治理而逾期不改正或治理的，责令其缴纳复垦费，并专项用于恢复被破坏的土地，及时修复受损生态资源。土地违法一般都要经历一个较长的过程，如果在违法行为刚发生时，就能第一时间掌握违法信息，不仅能降低行政执法成本，而且也能减少进入司法执行程序的案件来源。所以，行政机关要尽可能将土地违法行为处置在违法行为的初始阶段。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，实际上已经赋予了土地行政管理部门一定的直接执行权。如果依法限期拆除,若违法者继续施工,土地行政主管部门有权制止。
（三）完善土地执法查处领域衔接协作配合工作机制，提升土地执法查处效率。完善行政执法与刑事司法衔接配合工作机制，行政执法机关与司法机关强化信息共享，加强案件线索双向移送和查处情况沟通，协同追究违法犯罪行为人的刑事责任、行政责任、民事责任，杜绝责任代替现象发生。探索建立行政处罚与刑事司法、民事公益诉讼互补机制，行政机关发现、查处违法占地建房、非法采矿线索、案件或者查明相关违法行为后，可向检察机关移送，检察机关可探索提起民事公益诉讼，通过向区人民法院申请诉前保全或者诉讼保全、禁止令，及时制止违法主体继续实施违法建设、开采行为；行政机关作出行政处罚决定，但侵权状态仍然持续、公益仍然受损的土地、资源案件，检察机关可探索提起“生态修复式”民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，要求侵权人进行土地复垦修复，或由侵权人承担修复费用请第三方专业修复。
（四）理顺土地执法查处领域行政强制执行体制，建立“裁执分离”机制，破解土地行政处罚强制执行难题，提高执行率。土地行政强制执行体制不健全、行政处罚决定强制执行未能有效落实是导致土地执法查处领域行政非诉执行难的重要原因。因此，要积极推动建立土地执法查处领域行政非诉执行“裁执分离”机制（以下简称“裁执分离”机制），即建立土地执法查处领域非诉行政强制执行由人民法院负责审查裁定，由政府或相关行政机关负责组织执行的“裁执分离”制度，从根本上理顺土地执法查处领域行政强制执行体制，破解土地执法难题。
四、基层土地执法查处领域行政非诉执行监督的实践探索
为推进和规范全区土地执法查处领域非诉行政执行案件“裁执分离”工作，有效破解行政非诉执行难题，结合办案，笔者所在夷陵区人民检察院进行了一些实践探索。
一是立足案件办理，依法监督。针对办案中发现的夷陵区人民法院存在的多起土地违法行政非诉执行案件裁定不予受理的违法情形，积极开展行政非诉执行监督，向夷陵区人民法院发出纠正违法类《检察建议书》。针对我区土地违法犯罪冶理问题分别向夷陵区自然资源和规划局、夷陵区综合行政执法局发出综合治理类《检察建议书》提出了完善信息共享、建立行政处罚与刑事司法、民事公益诉讼互补机制等建议。
二是调研梳理问题，提出对策。笔者通过对本区审查起诉土地资源刑事犯罪案件以及近年来申请法院强制执行的部分土地违法案件进行分析，发现我区土地行政处罚强制执行体制不顺，导致大量土地违法行为未得到有效整治。为充分发挥司法专业优势、监督功能和行政机关资源优势，形成整治土地违法行为合力，夷陵区人民检察院主动多次向人大、政府等相关部门专题报告，提出了在全区建立涉土地行政强制执行“裁执分离”机制的对策建议。
三是凝聚多方共识，建立机制。在夷陵区人民检察院的大力推动下，区政府召开全区土地行政执法与司法衔接暨裁执分离专题，就建立“裁执分离”机制达成初步共识。后经本院草拟、多方征求意见，最终区政府常务会议讨论通过了《宜昌市夷陵区自然资源非诉行政执行案件“裁执分离”工作暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确规定有效期限为2年。《暂行办法》共二十六条，明确了涉自然资源非诉行政执行案件“裁执分离”的适用条件、组织实施机关、相关单位的职责分工，规定了具体的“裁执分离”实施内容以及实施过程中需要注意的问题。其中主要实施内容是对作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行行政决定的部分案件，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即对作出行政决定的行政机关申请法院强制执行其依法作出的涉自然资源行政决定，是否准予执行，由法院审查后作出裁定。对裁定准予执行责令限期改正或者治理，责令限期拆除、没收非法建筑物、其他设施，责令退（交）还土地等行政决定的，由作出行政决定的行政机关或违法行为所在地乡（镇）、街办、试验区人民政府组织实施，必要时由区人民政府组织实施。该文件的出台，标志着夷陵区在全市率先以文件形式建立了“裁执分离”工作机制。
四是《暂行办法》运行，初见成效。目前，《暂行办法》出台后，《检察建议书》所涉案件已全部进入再审并裁定予以受理，同时参照《暂行办法》裁定由申请执行人（行政机关）具体组织实践。夷陵区人民法院对夷陵区综合行政执法局移送的12件申请强制执行的土地执法查处领域的案件也全部受理并裁定。对于该类案件下一步的执行工作，夷陵区人民检察院将继续跟进监督，但具体实践中如何监督等问题仍值得继续研究与探索。
