宜昌市夷陵区人民检察院 谭红
行政非诉执行案件是指公民、法人或者其他组织（以下统称行政相对人）对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内既不提起行政诉讼（或复议）又不履行的，有申请权的行政机关申请人民法院强制执行的案件。行政非诉执行案件的执行和解，是在执行过程中行政机关与行政相对人在自愿协商的基础上，就生效法律文书确定的权利义务达成和解协议，从而结束执行程序，实现行政管理目标的一种措施。目前，行政非诉执行案件已经成为基层法院行政审判、执行的主要业务，那么如何有效地推动、倡导行政非诉执行和解已经成为基层法院提高执行结案率的有效举措。但在司法实践中，推动行政非诉执行和解却存在许多问题和困惑，笔者试从以下方面对该问题进行一些思考和探讨。
一、行政非诉执行案件执行和解的现状
笔者查阅某基层法院部分非诉行政执行案件卷宗，发现目前行政非诉执行案件的执行和解主要存在以下问题：
达成执行和解协议的形式比较随意，不够严谨。有的以执行笔录代替执行和解协议，卷宗中无书面的执行和解协议；有的虽然有书面的执行和解协议，但内容相对简单；有的虽然协议载明经法院主持调解，但是和解协议上并无法院工作人员的签名，只是将该执行和解协议附卷；有的是法院执行人员执行笔录中记载组织双方执行和解，但该笔录也无执行人员的签名。
达成执行和解协议的内容不符合相关法律规定。比如有的执行和解协议以经营困难为由，将罚款本金或加处罚款均予以减免；有的执行和解协议直接将没收违法所得予以免除等。
人民法院对执行和解合法性审查不到位。主要是部分法官出于结案率的考虑未对执行和解协议行使审慎审查义务，未认真审查和解协议的内容是否违反法律、法规的禁止性规定，是否损害国家利益、公共利益和他人的合法权益等，从而导致行政机关滥用和解权，影响行政立法宗旨的实现，严重损害了执法、司法的公信力和权威。
二、行政非诉执行案件执行和解的争议和困惑
我国现行法律中没有明确规定行政非诉执行和解，从而导致法律依据不够充分。对于非诉行政执行案件能否和解,一直存在争议和困惑。
一种观念认为，行政强制执行过程中不允许进行和解，必须按照行政行为的内容完全履行。这是因为行政机关作出的行政行为一经作出便对行政相对方和行政主体产生了法律上的效力。具体行政行为的效力内容包括公定力、确定力、拘束力和执行力[1]。公定力是指具体行政行为的效力一经行政主体作出，不论是否合法或者存在瑕疵，即被推定为合法有效，并要求所有国家机关、社会组织或个人尊重的一种法律效力。确定力是指已生效具体行政行为对作出该行为的行政主体和相对人所具有的不受任意改变的法律效力。拘束力是指已生效具体行政行为所具有的约束和限制行政主体和相对人行为的法律效力。执行力是指已生效的具体行政行为要求行政主体和相对人对其内容予以实现的法律效力。根据行政行为的上述效力，行政机关在具体行政机关生效后，依照行政诉讼法的有关规定，如果没有强制执行权，即可申请人民法院强制执行。因此，根据行政行为的上述特点，人民法院经审查并裁定该行政行为准予以强制执行后，在执行过程中，理应按照行政行为确定的义务要求行政相对人履行,不存在有执行和解的空间。
另一种观念认为，非诉行政执行案件可以适用执行和解。主要依据是《行政强制法》第四十二条之规定，实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。但是值得注意的是,从《行政强制法》划分的章节来看，该第四十二条规定在第四章行政机关强制执行程序，而第五章申请人民法院强制执行并未规定执行和解。也就是说这里的执行和解应该是具有强制执行权的行政机关进行强制执行活动时可与行政相对人达成协议，而非行政机关向人民法院申请强制执行以后的执行环节。另外,《民事诉讼法》第二百三十条明确规定了民事诉讼程序领域的执行和解。《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》也是依据《民事诉讼法》作为制定依据，其目的在于规范整个执行和解程序，其适用范围亦应当为民事诉讼领域。但是，根据《行政诉讼法》第一百零一条关于适用民事诉讼法的规定,该规定强调了在行政诉讼法没有规定的情况即包括执行，可以适用民事诉讼法的规定为依据。所以据此，非诉行政执行案件可以适用执行和解并没有法律障碍。
笔者个人比较倾向于第二种观念，认为非诉行政执行案件是可以适用执行和解的。理由主要有以下方面：
一是部分案件适用行政执行和解符合现代行政法的比例原则[2]。作为行政法基础原则之一的比例原则，其基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可以对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。在司法实践中，对于一些加处罚款或者滞纳金的行政处罚案件，在实际执行过程中很多行政非诉行政案件穷尽一切强制执行手段都不能将罚款本金执行到位，如果能通过执行和解，将加处的罚款和滞纳金予以减免，从一定程序上既可以减小执行的难度从而实现行政处罚的目的，同时又可以让行政相对人从心理上减少抵触从而更易于接受行政处罚。
二是部分案件适用行政执行和解有利于提高执行效率，提升执法、司法的公信力。虽然立法排斥行政诉讼调解及行政非诉执行和解适用的目的是为了维护行政机关的权威，但在实际执行中确实存在很多困难，比如对于某此行政处罚相对人，主观上确实认识到了错误，但客观上经济条件不好，在申请强制执行后行政机关也有意愿减免加处的罚款或者滞纳金，如果不允许执行和解，势必会导致案件无法执行到位，严重影响执法、司法的公信力和权威。
三是部分案件适用行政执行和解有助于构建和谐社会，从而彰显执法、司法的温度。构建社会主义和谐社会，是新世纪新阶段我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。行政机关与行政相对人之间的和谐也是构建和谐社会的一个重要方面。如果不能实施行政执行和解，案件进入非诉执行阶段后，法院只能采取扣押、搜查、拘留等强制执行措施，这样势必会造成执行人与执行申请人之间的对立情绪，不可避免会带来社会不和谐不稳定因素。
三、关于行政非诉执行和解的相关建议
一是进一步完善行政非诉执行和解相关立法。行政非诉执行案件中执行和解的适用，是当前法院在执行非诉执行案件面临的一个急待解决和规范的问题。建议立法机关在修改《行政诉讼法》时能够对行政非诉执行案件进行更详细的规定，尤其对行政非诉执行案件执行和解的适用范围、适用条件、适用程序等予以明确，这样才能为行政非诉执行和解提供一个规范的指引。
二是对行政非诉执行和解提供更严格的司法审查。由于非诉执行的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，故人民法院在对行政非诉执行和解时要予以更严格的司法审查。根据最高法《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第95条之规定,人民法院对具体行政行为不予执行的原因,必须是被执行的具体行政行为存在较为明显错误的情况。所以对于那些不合理但是合法的具体行政行为，人民法院只能裁定执行，如果不适用执行和解，那么具体行政行为不合理的部分就难以得到有效纠正。因此，为有效减少不合理等瑕疵行政行为进入执行程序，最大限度地实现司法机关对行政机关依法行政的监督作用，笔者建议应当明确为非诉执行的司法审查标准与行政诉讼对具体行为合法性审查标准一致，即行政机关作出的具体行政行为适用法律是否正确、具体行政行为的内容是否合法、作出具体行政行为的程序是否合法。
三要加强对行政非诉执行和解的监督和制约。民商事案件的执行和解，以意思自治为原则，双方系平等的民事主体，均对权利具有完全处分权。但行政非诉执行和解却与民事执行和解有所不同，行政机关与行政相对人处于天然的不对等地位，行政机关对行政权力也仅具有有限的处分权。因此，为防止执行和解成为行政机关和司法机关权力寻租、谋求私利的工具，必须加强对行政非诉执行和解的监督和制约。笔者认为，一是可以采取公开听证方式。人民法院可以对涉及损害国家、集体和他人的合法权益或者公共利益的、达成执行和解的行政非诉执行案件，组织召开案件审查听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见，必要时可邀请检察机关参加,做到依法独立行使审判权与保障人民群众的知情权、参与权和监督权相结合，最大程度地公开、透明，从而减少腐败滋生的土壤。二是法院内部可以建立备案审查制度。即执行人员应当将执行和解协议交由行政审判庭进行合法审查并依法作出裁定，最后执行人员依据行政审判庭作出的裁定来决定是否以执行和解结案。三是实行法律文书公开，接受社会监督，以公开促公正，切实促进司法公开，保障司法公正。
[1]摘自北京大学出版社、高等教育出版社《行政法与行政诉讼法》（第七版）198-206
[2]摘自北京大学出版社、高等教育出版社《行政法与行政诉讼法》（第七版）76-77
