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湖北省宜昌市夷陵区人民检察院

浅析再审检察建议的适用

时间:2014-11-18 来源: 访问量:

 
   【前言】
    近年来,检察机关为了更好的发挥民事检察监督的作用,通过积极探索,在实践中创造了通过再审检察建议实施民事检察监督的模式。但在实践中,由于没有立法依据,一直存在诸多困境和问题。修改后的《民诉法》第208条明确规定了检察机关可以在审判监督程序中运用检察建议的监督方式,为检察机关提供了有力的法律依据,肯定了检察机关多年来对再审检察建议的探索和实践所付出的努力。但对再审检察建议与抗诉在适用上的界限,以及适用的程序等方面等仍然没有具体的规定,为更好的运用这一监督方式,发挥其作用,笔者试对适用再审检察建议的规范和完善做一些研究和探索。
    【关键词】
    民事检察  再审检察建议  适用
    【正文】
    一、再审检察建议的渊源及法律依据
    2001年9月,最高人民检察院下发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条第一项规定:“原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的。人民检察院可向人民法院提出检察建议。”2002年9月,最高人民法院下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定:“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议,人民法院应认真研究改进工作;经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的,如符合再审立案条件,可依职权启动再审程序。”以上两高的《规则》、《纪要》从实践层面上来看,只是对再审检察建议的适用范围和条件作了大致的规定,缺乏具体的操作程序;从立法层面上看,《规则》是检察院通过自我授权的形式制定的工作制度,缺乏立法上的正当性。《纪要》是法院的内部文件,不能形成对法检双方强有力的约束。这导致了再审检察建议在实践运用中的混乱,对其是否采纳很大程度上取决于检法双方的关系是否融洽,缺乏法律的严肃性;从监督的效力层面上看,两者均规定提出再审检察建议的前提是取得法院的同意,使得这种监督方式缺乏效果和力度。
    2011年3月,最高人民检察院、最高人民法院联合下发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第七条规定:“地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的,应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉。”2013年1月1日实施的修改后的《民诉法》第二百零八条规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”两高会签文件以司改文件的形式对再审检察建议制度进行了肯定。修改后的《民诉法》更是将再审检察建议界定为与抗诉并列的一种监督方式。但两者对再审检察建议的适用范围仅笼统的规定为 “符合抗诉条件”的案件,对一个案件是选择抗诉还是提出再审检察建议、如何区分、具体如何适用却没有明确规定。导致在司法实践中仍然存在适用混乱的问题,需要加以研究,进一步完善和规范。
    二、准确认识再审检察建议的地位及特性
    再审检察建议是指人民检察院对一些民事申诉案件,不采取抗诉方式启动再审程序,而是向人民法院提出检察建议,由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。首先,再审检察建议是抗诉监督方式的必要补充,是检察机关对民行检察监督方式的创新与发展。再审检察建议与抗诉形成一套完整的民行检察监督体系,从而达到维护司法公正的目的。其次,再审检察建议与抗诉一样是一种独立的民事诉讼监督方式,具有不可替代性。2008年1月至2013年6月,笔者所在的基层检察院受理民事行政申诉案件共计79件,提请抗诉、建议提请抗诉共计43件,发出再审检察建议共计7份。再审检察建议的法院采纳率达到了100%,在民事检察工作中发挥了较好的监督作用,实现了较好的社会效果和法律效果。
    具体来说,再审检察建议具有以下特性:
    1、简化性。再审检察建议的运用在一定程度上实现了案件的同级审理,具有简化诉讼程序、提高司法效率、缩短办案周期、实现司法便民等优势。抗诉的程序较繁琐,要经历(建议)提请抗诉、抗诉、法院审理等多个环节,而上级检察院抗诉的案件又常常被发回基层法院重审,这导致办案周期长,诉讼资源重复使用,而且还增加了当事人的诉累。再审检察建议则只需要由检察机关提出书面检察建议,同级法院便可启动再审程序,时间短、程序简化,能及时保护当事人的合法权益、提高办案效率、维护司法公正。
    2、高效性。受审级管辖的制约,上级院的民事检察部门承担了过重的办案任务,越是到高层,抗诉案件就越集中,这种“倒三角”形的办案结构,给民事检察工作发展带来了难以克服的矛盾,容易造成案件大量积压,延长诉讼时间。而再审检察建议,减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节,简化了再审程序,有利于节约司法资源、提高工作效率。
    3、灵活性。首先,对于检察机关建议法院再审的民事案件,如果法院因主观原因不愿接受并启动再审程序的,下级检察机关仍可使用抗诉权,提请上级检察机关抗诉。其次再审检察建议能使民事检察工作格局从“倒三角型”向“金字塔型”的结构转变,从而使上级检察院摆脱办案压力,更多的案件由基层直接消化解决,又能强化下级检察院特别是基层检察院的民事检察权,调动基层检察机关的工作积极性。
    4、全面性。根据《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第三十三条规定:“人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。”运用抗诉权启动的再审案件要受检察机关抗诉内容的限制。而再审检察建议能够使法院主动启动再审程序,从而避免抗诉“抗什么审什么”、“不抗不审” 的局限,能够使法院对案件进行再次全面审查。
    5、协商性。在适用再审检察建议的案件中,主要是一种“建议--采纳”的说服性关系,表现出检法双方就启动再审的商讨性,即在综合考虑实体正义与程序正义的基础上,对于通过其他方式(如执行和解)能够更好地维护当事人的合法权益,检法双方在达成一致意见的情况下,也可以适用其他方式而不是启动再审来解决,这样既维护了当事人实体上的权益,又避免了当事人的诉累。
    6、衔接性。再审检察建议能将检察机关的外部监督形式转化为法院内部监督形式,搞好检察建议与审判监督程序的衔接,实现再审检察建议在审判实践中的“软着陆”,使审判机关和检察机关的关系走上一条良性互动的轨道。同时采信再审检察建议程序是检察机关提起抗诉案件的过滤机制,在很大程度上阻断了检察机关抗诉的适用,审判机关变被动为主动,避免司法资源的浪费。
    三、准确把握再审检察建议的适用范围
    两高会签文件及修改后的民诉法均将再审检察建议的适用范围界定为“符合抗诉条件”的案件,该规定过于笼统,使司法工作者在司法实践中不能准确的把握运用再审检察建议的范围,不利于充分发挥再审检察建议的监督作用,极可能会造成运用上的混乱,违背立法的初衷。笔者认为需要从以下四个方面进一步明确适用再审检察建议的范围与界限:
    1、适用再审检察建议的案件首先是属于符合抗诉条件的案件。根据《民诉法》第二百零八条规定,对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有《民诉法》第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出再审检察建议。这与《民诉法》规定的检察机关应当提出抗诉的案件的范围是一致的,也就是说适用再审检察建议的案件首先必须符合抗诉的条件。
    2、适用再审检察建议的案件必须是法律规定的同级法院可以再审的案件。我们适用再审检察建议的案件必须是至少可以再审的案件,而且是可以由同级原审法院再审的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第二十九条规定的不得指令原审法院再审的案件:(一)原审人民法院对该案无管辖权的;(二)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的;(三)原判决、裁定系经原审人民法院审判委员会讨论作出的;(四)其他不宜指令原审人民法院再审的。这几类案件建议同级原审法院再审意义不大,且极可能不能保证实现再审的救济作用,检察机关向上级检察机关提请抗诉更为恰当。
    3、实体性抗诉事由的案件可以考虑适用再审检察建议。对于证据不足、事实认定错误、适用法律错误等存在实体性问题的案件可以适用再审检察建议。这类案件由于存在一定的争议性,因此检法双方有商讨的必要性,可以优先适用再审检察建议。而对于虚假诉讼、虚假调解、审判组织的组成不合法以及审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊,枉法裁判的行为等情形,因其严重违反了法定程序,达到了应当据此否定生效判决之既判力的程度,检察院应当表现出应有的强势,对这类案件应当通过抗诉程序启动再审,没有任何商讨的余地,不应适用再审检察建议。
    4、裁判确有错误,可抗可不抗的案件可以考虑适用再审检察建议。主要包括以下几种情形:(一)法院在民事审判中存在的一般性、程序性错误的案件;(二)涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的案件;(三)裁判在定性和处理上并无大的错误,只是在责任分配具体数额计算等实体有差错,可以通过人民法院复查、执行和解等途径解决的案件。这三类案件已经符合法律规定的抗诉条件,但由于其存在的问题未严重损害判决的公正性、合法性,且同时未对国家利益、社会公共利益、当事人权益造成严重危害,检察机关一般不需轻易抗诉,可通过检察建议,由人民法院自行启动再审程序纠正错误。
    四、对再审检察建议适用过程中的几点建议
    1、准确把握再审检察建议与抗诉的关系。作为法定的检察监督手段,检察建议与抗诉既有相同点,也有区别。相同点表现在两者适用范围上是一样的;不同之处包括启动级别不同,产生结果不同。检察机关提出抗诉,法院应当启动再审,而检察建议不必然启动再审。检察机关要准确理解法律规定,把抗诉与检察建议结合起来灵活运用,发挥两种监督手段的优势,做到不偏不废,实现法律效果和社会效果的统一。
    2、重点突出在服务保障民生及对国家、公共利益造成损害的案件中的作用和效果。对于劳动合同纠纷、人身损害赔偿纠纷、买卖合同纠纷、财产权属纠纷、相邻关系纠纷、环境污染侵权纠纷等涉及民生、国家及公共利益的民事案件,对其处理要更加注重法律效果与社会效果的统一,以有效保障民生和维护国家、公共利益。这些诉讼往往涉及了案件当事人的最根本权利以及造成了较大的社会影响,例如劳动合同纠纷案件中的当事人往往都是基本的劳动权受到侵害,财产权属纠纷案件中的当事人往往都是赖以生存的财产基础受到侵害,相邻关系纠纷案件当事人往往都是自己的居住安宁受到了侵害,环境污染侵权纠纷往往造成较大范围内、较多数量的人群的损害,等等。故提高此类案件的诉讼效率、更快的实现程序救济,达到维护公平正义,促进社会和谐的法律、社会效果,具有重大意义。而民事诉讼中的再审检察建议制度,恰好能够缩短诉讼周期、提高诉讼效率,更快、更好的维护当事人的合法权益,以更简捷的方式实现司法公正。因此,在适用再审检察建议的监督方式时,要利用该优势特点,在保障民生和维护国家、公共利益领域发挥其独特作用。
    3、规范、健全适用再审检察建议的程序,对适用再审检察建议案件的办理过程,全程进行控制性审查。首先,对再审检察建议案件的适用标准进行控制性审查。严格把握适用再审检察建议的案件范围、适用标准、适用原则,提高再审检察建议的针对性、可采纳性,保证再审检察建议的监督效果;其次,对再审检察建议案件的时效进行控制性审查,要求做到快立、快审、快结。在决定立案的同时办理借阅法院审判卷宗手续,在借齐审判卷宗材料后一周内内甚至更短的时间审查终结并写出报告和再审检察建议文书。通过再审检察建议快速审查通道的建立有效提高监督效率,同时也提升民行检察监督工作的社会影响力;再者,对再审检察建议案件的手段进行控制性审查。在办理适用再审检察建议的案件中,恰当、有效的运用民诉法规定的办案手段,对阅卷、调查当事人、案外人等手段要严格按照法律规定适当运用,注意程序合法、形式合法。
    4、注重加强与法院的沟通、协商。过去法院适应了检察院运用抗诉这一职权启动审判监督程序进行法律监督的做法,但现在规定将再审检察建议作为除抗诉之外的另一种独立监督方式,法院对检察建议理解认同上会存在差异。检察建议是否启动再审程序,关键取决于法院对检察建议是否采纳。因此检察机关特别是基层检察院,一定要加强与法院的沟通、联系,使审判机关和检察机关的关系走上良性互动的轨道。
    5、充分运用备案机制,加强再审检察建议的监督效果,防止议而不决。再审检察建议是否能够否启动再审由法院决定,这就导致其缺乏必要的执行刚性。为防止法院拖延、议而不决,除必要时提出抗诉外,提出机关还要坚持备案制度,争取上级检察院支持,加大对法院的监督力度,督促其正确采纳检察建议,提高检察监督的效果。

作者:杜妍

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